행정상 손해배상의 의의와 근거
행정상 손해배상이란 국가 등 행정주체의 활동으로 발생한 손해에 대하여 행정주체가 피해자에게 손해를 배상해 주는 제도를 말한다. 손해배상제도는 위법한 침해로 인한 재산이나 생명. 신체에 대한 피해를 대상으로 한다는 점에서 적법한 침해로 인한 재산상 피해에 대한 손실보상제도, 적법한 침해로 인한 생명. 신체상의 피해에 대한 희생보상제도와 각각 구별된다. 헌법적 근거는 "공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가 또는 공공단체에 배상을 청구할 수 있다. 이 경우 공무원 자신의 책임은 면제되지 않는다."라고 하여 국가배상책임주의의 원칙을 선언하고 있다. 그러나 "군인. 군무원. 경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투. 훈련 등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대해서는 법률이 정하는 보상 외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다."라고 규정하여 이중배상의 배제를 규정하고 있다. 국가배상청구권은 국가의 안전보장. 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 제한할 수 있고, 또한 국가긴급 시 긴급명령에 의하여 제한될 수 있다. 국가배상청구권은 국가의 안전보장. 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 제한할 수 있고, 또한 국가긴급 시 긴급명령에 의하여 제한될 수 있다. 헌법은 공무원의 직무상 불법행위에 대하여 국민의 국가배상청구권을 기본권으로 인정하고 있으나, 공공영조물의 설치. 관리의 하자로 인한 국가배상책임은 규정하고 있지 않다. 국가배상에 관하여 헌법은 배상주체를 국가. 공공단체로 규정하고 있으나, 국가배상법은 국가. 지방자치단체로 규정하여 국가와 지방자치단체 이외의 공공단체의 배상책임은 민법에 의하게 하고 있다. 국가배상법을 민법과 비교했을 때 민법 제756조의 "사용자배상책임"은 사용자의 면책사유를 규정하고 있으나, 국가배상법은 사용자인 국가의 면책사유를 규정하고 있지 않다.
국가배상법 제8조는 국가배상법이 국가배상에 관한 일반법임을 규정하고 있다. 이 규정에 따라 법은 "국가배상에 관한 특별법 → 국가배상법 → 민법"의 순으로 적용된다. 국가배상법의 성격은 판례에서 사법설에 입각하여 국가배상청구사건을 민사소송으로 다루고 있다. 국가배상법은 외국인의 피해자인 경우에는 그 나라와 상호 보증이 있는 경우에만 적용되는 상호주의를 채택하고 있으며, 주한미국군대 및 한국증원군대 구성원 등의 공무집행 중 행위와 이들이 소유. 점유. 관리하는 시설 등의 설치 또는 관리의 하자로 인한 피해자도 국가배상법의 규정에 따라 대한민국에 대하여 배상을 청구할 수 있다.
국가배상법의 내용
공무원의 직무행위로 인한 손해배상책임
헌법 제29조 제1항에 근거한 국가배상법 제2조의 국가배상책임은 "공무원이 그 직무행위를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가한 경우에 성립한다"라고 배상책임에 대한 요건을 규정하고 있다. 공무원은 조직법상의 개념이 아닌 기능상 개념을 의미하며, 국가공무원법상의 공무원뿐 아니라 널리 공무를 위탁받아 실질적으로 그에 종사하는 모든 자를 포함한다는 것이 통설. 판례의 태도이다. 따라서 공무의 위탁이 일시적이고 한정적이라고 할지라도 공무원이 될 수 있다. 국가배상법은 배상책임자를 "국가 또는 지방자체단체"로 한정하고 있으며, 중앙정부 및 지방자치단체의 공무원뿐 아니라 입법부, 사법부 소속의 공무원도 포함된다. 따라서 국회의원, 검사, 법관, 헌법재판소 재판관, 지방의회 의원도 공무원에 포함된다. 직무행위의 범위는 사경제적 작용은 제외시키고 있으며, 그 내용에는 입법작용, 사법작용, 법률행위적 행정행위, 준법률행위적 행정행위, 행정지도 등의 사실행위, 재량행위, 부작위 모두 포함된다는 것이 일반적 견해이다. 부작위 역시 직무행위에 포함되나 부작위의 위법성을 인정함에 있어서는 특별한 검토를 요한다. 재량권이 영으로 수축되어 당해 권한의 행사만이 의무에 합당한 행사로 판단되면 그 불행사는 위법한 것이 되어 국가배상책임이 발생한다. 고의 또는 과실을 판단함에 있어서는 공무원을 선임. 감독함에 있어 국가의 과실이 있는지의 여부가 아니라 직무를 행하는 공무원을 기준으로 판단하여야 한다. 따라서 "당해 공무원"이 통상적으로 갖추어야 할 주의의무를 게을리하게 되면 과실이 인정되어 국가배상책임이 인정되게 된다. 법령에 위반에는 작위에 의한 위반과 부작위에 의한 위반이 있고, 재량남용이나 재량일탈에 이르지 아니한 부당한 재량행위는 여기서의 위반이 아니다. 또한 행정규칙은 법규가 아니어서 여기에서의 법령에서 제외되므로 원칙적으로 위법성이 인정되지 않는다는 것이 학설 및 판례의 일반적 견해이다. 부작위의 위법성에 관하여 재량행위의 경우에도 재량권이 0으로 수축되면 작위의무가 인정되고 이때 작위의무를 위반하면 위법하게 된다는 것이 통설 및 판례의 입장이다. 조리에 관한 작위의무에 대하여 판례는 국민의 생명과 재산을 보호해야 한다는 국가의 임무에 비추어 일정한 경우 형식적 의미의 법령에 근거가 없더라도 위험방지의 작위의무를 인정하고 있다. 법률상 이익과 반사적 이익의 구별을 국가배상책임에도 적용하여 법률상 이익이 있는 경우에만 인정되고, 반사적 이익의 침해에 대해서는 국가배상책임이 인정되지 않는다고 한다. 손해는 공무원의 가해행위로부터 발생한 일체의 손해로서 적극적 손해(치료비 등) 또는 소극적 손해(일당 등 벌 수 있었던 금전), 재산상의 손해 또는 생명. 신체 등 비재산성의 손해 그리고 정신적 손해(위자료)를 가리지 않고 모두 포함된다. 한편 반사적 이익의 침해의 경우 국가배상책임은 인정되지 않는다. 생명. 신체의 침해로 인한 국가배상을 받을 권리는 양도 또는 압류할 수 없는 반면, 재산권침해로 인한 손해배상청구권은 양도할 수 있다. 행정상 손해배상청구권은 피해자나 그 법정대리인이 손해 및 그 가해자를 안 날로부터 3년, 손해발생이 있었던 날로부터 10년이 지나면 시효로 소멸한다. 피해자나 그 법정대리인이 손해 및 가해자를 알지 못한 경우 5년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다.
영조물의 설치. 관리의 하자로 인한 손해배상책임
국가배상법 제5조는 공공의 영조물의 설치. 관리의 하자로 인한 손해에 대하여 규정함으로써, 민법 제758조의 '공작물'에 포함될 수 없는 것도 포함하여 적용범위를 확대하는 데 의의가 있다. 민법과 달리 점유자의 면책규정을 두지 않고 있으며, 영조물의 설치. 관리를 맡은 공무원의 고의. 과실을 묻지 않고 영조물의 설치. 관리의 하자라는 객관적 사실에 의하여 국가. 지방자치단체의 배상책임을 지움으로써 책임을 가중한 데에 특징이 있다. 국가배상법상 공공의 영조물은 국가 또는 지방자치단체에 의하여 특정 공공목적에 공여된 유체물 내지 물적 설비를 의미하는 것으로, 국가 또는 지방자치단체가 소유권, 임차권 그 밖에 권원에 기하여 관리하고 있는 경우뿐만 아니라 사실상 관리하고 있는 경우도 포함한다. 국가. 지방자치단체가 아닌 공공단체 또는 사인이 공물의 관리주체인 경우에는 국가배상법상 영조물책임이 아니라 민법 제758조의 공작물 책임이 인정된다. 사유물이라도 공물이면 여기에 포함되나, 국가나 지방자치단체의 소유물일지라도 공공의 목적에 사용되지 않는 것은 본조의 영조물에 포함되지 않는다. 유체물에는 개개의 물건뿐만 아니라 물건의 집합체인 공공시설(도로. 하천 등)도 포함되고, 부동산과 동산(자동차, 항공기, 경찰견 등)도 포함되며, 인공공물(도로. 교량 등)뿐만 아니라 자연 공물(하천. 해면 등)도 포함된다.
배상책임 면책사유에는 객관적 안전성을 갖춘 이상, 인력으로 막을 수 없는 불가항력에 의한 가해행위인 경우 면책이 된다. 다만, 불가항력 등 영조물의 감면사유가 있는 경우에도 공무원의 과실로 피해가 확대된 경우에는 그 한도 내에서 국가배상법 제2조의 배상책임은 인정된다. 예산부족의 사유는 배상액의 산정에 참작사유는 될지언정 안전성 판단에 결정적 사유는 될 수 없으므로, 면책사유가 될 수 없다. 피해자의 과실이 있는 경우에는 피해자의 과실에 의하여 확대된 손해의 한도 내에서 영조물 관리주체의 책임을 일부 감면할 수 있다고 본다. 영조물의 하자와 감면사유가 경합할 경우 영조물의 하자로 인하여 손해가 확대된 한도 내에서 국가배상책임이 성립한다. 타인에 대한 손해 발생의 경우, 타인의 범위에는 "공무원"도 포함될 수 있으며, 군인 등 일정한 공무원에 대하여는 국가배상법 제2조의 경우와 마찬가지로 특례가 인정된다. 손해는 적극적. 소극적 손해를 불문하고, 재산상의 손해인가 생명. 신체. 정신상의 손해인가를 불문한다. 영조물의 설치. 관리상 하자와 손해발생 사이에는 상당인과관계가 있어야 하며, 하자와 손해발생 사이의 상당인과관계는 피해자가 입증하여야 한다. 자연현상, 제삼자 또는 피해자의 행위가 그 손해의 원인으로서 가세된 경우에도 하자와 손해발생 사이에 상당인과관계가 있는 한, 국가 등은 그 한도 내에서 책임을 지게 된다.
피해자에 대한 배상책임, 청구절차
영조물의 설치 또는 관리상의 하자에 대해서는 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체가 배상책임자가 된다. 설치. 관리를 맡은 자와 그 비용을 부담한 자가 서로 다른 때에는 비용부담자도 배상책임자에 해당한다. 따라서 피해자는 그 어느 쪽에 대하여도 선택적으로 청구할 수 있으며, 판례는 설치. 관리자의 책임과 비용부담자의 책임은 부진정연대 채무관계에 있다고 보고 있다. 사무의 귀속주체에 따라서 국가사무의 경우에는 국가가 배상책임을 지고, 자치사무의 경우에는 지방자치단체가 배상책임을 진다. 따라서 지방자치단체가 기관위임사무를 집행하는 경우에는 위임기관이 속한 행정주체가 배상책임을 진다. 국가 등이 손해를 배상한 경우 손해의 원인에 대하여 책임을 져야 하는 자가 따로 있을 때에는 국가 등은 이들에게 구상할 수 있다. 공무원 개인의 불법행위책임에 대하여 고의. 중과실이 있는 경우에는 선택적 청구가 가능하다는 전원합의체 판결로 정리가 되었으며, 구상권의 범위에는 직무내용, 불법행위의 상황, 공무원의 기여정도 등을 고려하여 정해야 한다는 것이 판례의 입장이다.
행정상 손해배상의 청구절차는 임의적 결정전치주의를 취하고 있다. 국가배상청구소송의 전심절차로서 배상심의회의 결정절차가 있다. 이러한 전심절차를 채택한 이유는 국가 등이 스스로 배상금을 지급함으로써 국민과의 사이에 발생될 수 있는 법적 분쟁을 미리 해결하고, 피해자가 간이 신속한 절차에 따라 배상금을 받을 수 있도록 하기 위한 것이다. 국가배상법에 따른 손해배상의 소송은 배상심의회에 배상신청을 하지 아니하고도 제기할 수 있도록 하여 배상심의절차를 임의적인 것으로 규정하고 있다. 배상심의회는 합의제 행정기관으로 행정상 손해배상에 관하여 심의. 의결하고 결정된 내용을 신청인에게 통지하는 권한을 갖고 있으며, 상급심의회와 지구심의회를 각각 두고 있다. 배상금을 지급받고자 하는 자는 그 주소지. 소재지 또는 배상원인 발생지를 관할하는 지구심의회에 배상금지급의 신청을 하여야 하고, 배상신청을 받은 배상심의회는 증인심문. 감정. 검증 등의 증거조사를 한 후 심의를 거쳐 4주일 이내에 배상결정을 하여야 하며, 결정이 있는 날로부터 1주일 이내에 결정정본을 신청인에게 송달하여야 한다. 지구심의회에서 배상신청이 기각. 각하된 때에는 신청인은 결정정본을 송달받은 날로부터 2주일 이내에 본부심의회 또는 특별심의회에 재심을 신청할 수 있으며, 본부심의회 또는 특별심의회는 이에 대하여 심의를 거쳐 4주일 이내에 다시 배상결정을 하여야 한다. 배상결정을 받은 신청인은 지체 없이 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 국가나 지방자치단체에 배상금 지급을 청구하여야 한다. 만약, 신청인이 청구하지 아니하거나, 지방자치단체가 대통령령으로 정한 기간 내에 배상금을 지급하지 아니하면 그 결정에 동의를 하지 아니한 것으로 본다. 대법원은 배상결정에 대하여 처분성을 인정하지 않는다. 따라서 신청인은 배상결정에 동의하거나 배상금을 수령한 경우에도 법원에 배상청구소송을 제기할 수 있다.