행정행위의 성립요건과 효력요건
행정행위는 내부적 성립요건과 외부에의 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에 행정행위가 성립한다고 할 수 있다. 행정행위가 성립요건의 중요한 요소를 결한 경우에는 부존재(불성립) 사유가 된다. 내부적 성립요건에는 네 가지가 있는데, 첫째, 행정행위는 정당한 권한을 가진 자의 행위일 것이 요구된다. 따라서 공무원이 아닌 자의 행위라든지, 적법하게 구성되지 않은 합의제기관의 행위 또는 타 기관의 협력이나 타인의 동의를 요하는 경우에, 그러한 요건을 갖추지 못하고 한 행위는 행정행위가 적법하게 성립될 수 없다. 또한 권한 내의 사항에 관한 행위일 것과 정상적인 의사에 기한 행위일 것이 요구된다. 따라서 행정행위를 하는 자는 의사능력과 행위능력이 있어야 하고, 의사결정에 흠이 없어야 한다. 둘째, 행정행위의 내용은 법률상 및 사실상으로 실현가능한 것이어야 하고, 객관적으로 명확하고 적법 타당해야 한다. 셋째, 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 한다. 만약 전자문서로 하는 경우에는 당사자 등의 동의가 있어야 한다. 넷째, 관계법상 또는 불문법상 일정한 절차가 요구되는 경우에는 그러한 절차를 거쳐야 적법한 행정행위가 된다. 외부적 성립요건으로는 행정기관의 내부에서의 의사결정이 있는 것만으로는 성립하지 않고, 행정청이 외부에 대하여 의사표시를 하여야 한다. 외부에 표시하여 성립하고 난 후에는 그 행위가 아직 상대방에게 도달되지 아니한 경우에도 행정청은 이유 없이 그것을 취소. 변경할 수 없는 일종의 구속력을 받게 된다.
행정행위의 효력발생요건은 법령에 특별한 규정이 있거나 부관에 의한 제한이 있는 경우를 제외하고는 성립과 동시에 효력을 발생한다. 그러나 상대방이 있는 행정행위는 송달과 도달로써 효력이 발생한다. 송달은 우편 등의 방법으로 하되, 송달받을 자의 주소. 거소. 영업소. 사무소. 전자우편주소로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의한 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. 송달의 방법 중 우편 송달의 경우, 이를 입증하기 위해서는 등기우편의 방법에 의하여하여야 하고, 교부송달이란 수령확인서를 받고 문서를 교부하는 방법이다. 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원이나 동거인으로서, 사리를 분별할 지능이 있는 사람에게 문서를 교부할 수 있다. 문서를 송달받을 자 또는 그 동거인 등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의한 경우에만 하고, 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. 공시송달은 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 확인할 수 없거나, 송달이 불가능한 경우에 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다.
송달의 효력발생 시기는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 도달이란 상대방이 "객관적으로 양지할 수 있는 상태에 두는 것"을 의미하며, 상대방이 현실적으로 그 서면을 수령하여 양지할 것을 요하지 않는다. 즉, 상대방이 읽어보려면 읽어 볼 수 있는 상태에 놓여 있기만 하여도 행정행위로써 효력이 발생한다. 또한 상대방이 직접 수령할 필요도 없으며 동거가족이나 아파트 경비원에게 교부하는 것도 상관없다. 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. 수신자의 정보시스템 또는 관련 장치의 장애로 인하여 기한 내에 도달되지 아니한 경우에는 해당 송신자에 대하여만 수신자의 장애가 제거된 날의 다음 날에 기한이 도래한 것으로 본다. 우편에 의한 송달의 경우, 반송되는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 본다. 고시나 공고에 의한 송달의 경우에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일로부터 14일이 경과한 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 의한다. 공고문서는 그 문서에서 효력발생 시기를 구체적으로 밝히고 있지 않으면 그 고시 또는 공고 등이 있은 날부터 5일이 경과한 때에 효력이 발생한다. 법률상 통지를 규정하고 있는 경우에 이를 결한 행위는 원칙적으로 무효이다.
행정행위가 갖는 효력
행정행위가 적법하게 성립하면 형성적 효과 이외에 일반사인의 법률행위에서는 인정되지 않는 특수한 효력이 발생하는데, 그 효력은 다음과 같다.
첫째 구속력이 있다. 구속력이란 행정행위가 적법요건을 갖추면 행위의 내용에 따라 상대방, 관계인 및 행정청을 구속하는 힘을 갖게 되고, 발령기관도 스스로 취소나 철회하지 않고서는 구속력에서 벗어날 수 없게 되는 효력을 말한다. 구속력은 적법하게 성립한 모든 행정행위에 당연히 인정되는 실체법적 효력으로서 가장 기본이 되는 효력이고, 처분청 이외의 국가기관에 대해서도 미친다. 둘째, 공정력이 있다. 공정력이란 비록 행정행위에 하자가 있는 경우에도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 권한 있는 기관에 의하여 취소될 때까지는 유효한 것으로 추정되어 누구든지 그 효력을 부인하지 못하는 힘을 말한다. 공정력은 부당한 행위 또는 단순위법의 행정행위의 경우에만 인정되고, 하자가 중대하고 명백하여 무효인 행정행위에는 인정되지 아니한다. 공정력은 행정행위가 취소되기 전까지는 유효한 것으로 추정되도록 하는 효력이므로 취소를 주장하는 원고가 행정행위의 하자를 입증해야 하는지가 문제 되는데, 통설. 판례에 의하면 항고소송에서도 민사소송의 입증책임 분배의 일반원칙인 법률요건분류설이 그대로 적용된다고 한다. 따라서 행정행위의 적법사유는 권한발생의 요건사실이므로 피고 행정청이 입증책임을 지고, 재량권의 일탈. 남용사실 등은 원고가 입증책임을 지게 된다. 셋째, 구성요건적 효력이 있다. 구성요건적 효력이란 유효한 행정행위가 존재하는 이상 처분청 이외의 모든 국가기관은 그의 존재를 존중하며, 스스로의 판단의 기초로 삼아야 하는 효력을 말한다. 공정력은 행정행위의 상대방 또는 이해관계인에 대한 구속력이고, 구성요건적 효력은 행정청 외의 다른 국가기관에 대한 구속력이다. 구성요건적 효력의 한계는 유효한 행정행위만이 가지는 구속력이므로, 무효인 행정행위에는 인정되지 않는다는 점이다. 이러한 점에 있어서는 공정력과 공통된다. 넷째, 확정력(존속력)이다. 행정행위가 발령되면 새로운 법률관계가 형성되므로 이를 변경시키지 않고 존속시킬 필요성이 있는데, 이러한 확정력을 존속력이라고도 한다. 존속력에는 행정행위의 효력을 다툴 수 없는 형식적 존속력(불가쟁력)과, 행정행위를 변경할 수 없는 실질적 존속력(불가변력)이 있다. 불가쟁력이란 행정행위에 대하여 쟁송기간이 경과하거나, 쟁송수단을 모두 거친 경우에는 행정행위의 상대방 기타 이해관계인이 더 이상 그 행정행위의 효력을 다툴 수 없게 되는 것을 말하며, 행정법관계를 신속하게 안정시키기 위하여 제소기간 등을 정한 데서 기인하는 절차법적 효력이라 할 수 있다. 불가쟁력이 발생한 행정행위에 대하여 쟁송이 제기되면 부적법한 것으로 각하되고, 불가쟁력이 발생하더라도 행정행위의 하자가 치유되는 것은 아니다. 불가쟁력에 의한 구속력은 행정행위의 상대방 기타 이해관계인에 대한 구속력이며 처분청을 구속하는 효력은 아니므로, 불가쟁력이 발생했더라도 불가변력이 발생하지 않는 한 행정청은 직권으로 취소. 철회가 가능하다. 불가변력이란 행정행위가 효력이 발생한 후 행정청 스스로 당해 행위의 내용에 구속되어 자신도 직권으로 자유로이 취소, 변경, 철회할 수 없는 효력을 말한다. 불가변력이 발생한 행정행위를 취소, 철회하는 것은 위법하나, 상대방 등 이해관계인은 쟁송기간이 경과하지 않은 경우 취소소송 등을 제기할 수 있다. 무효인 행정행위의 경우에는 개념상 불가변력이 발생하지 않으며, 불가변력은 당해 행정행위의 경우에만 인정되고 동종의 행정행위라도 그 대상이 다른 경우에는 인정되지 않는다는 것이 판례의 입장이다. 불가쟁력과 불가변력의 공통점은 행정법관계의 안정을 도모하고 상대방 등의 신뢰를 보호한다는 점이고, 차이점은 불가쟁력은 행정행위의 상대방 및 이해관계인에 대한 구속력인데 대하여, 불가변력은 처분청 등 행정기관에 대한 구속력이란 점이다. 다섯째, 강제력이 있다. 이는 행정행위에 의해 부과된 행정상의 의무를 상대방이 이행하지 않는 경우에 법원의 원조를 받음이 없이 행정청이 스스로의 강제력을 발동하여 그 의무를 실현시키는 힘을 말하며, 집행력은 성질상 상대방에게 의무를 부과하는 행정행위, 즉 하명에만 인정될 수 있다. 이러한 행정행위의 집행력의 법적 근거로는 행정대집행법과 국세징수법 등을 들 수 있다.
하자(무효, 취소)
행정행위가 효력을 완전히 발생하기 위해서는 행정행위의 성립요건과 효력요건을 갖추어야 하는데, 이러한 성립. 효력요건을 갖추지 못한 행정행위를 하자 있는 행정행위라고 한다. 단순한 오기. 오산은 여기서의 하자에 해당하지 않는다. 위법한 행정행위는 행정심판이나 행정청의 직권취소의 대상이 되고, 법원에 의해 취소될 수 있다. 그러나 부당한 행정행위는 행정심판이나 행정청의 직권에 의해 취소될 수 있을 뿐 법원에 의해 취소될 수는 없다.
무효인 행정행위란 행정행위로써의 외관은 존재하나 그 하자가 중대하고 명백하여 처음부터 행정행위로써의 법적 효과를 전혀 발생하지 않는 행위를 말하며, 취소할 수 있는 행정행위란 행정행위에 하자가 있으나 권한 있는 기관이 취소하기 전까지는 유효한 행위로써 효력을 가지는 행정행위를 말한다. 무효인 행정행위는 처음부터 당연히 효력을 발생하지 않기 때문에 민. 형사법원이 선결문제로서 그 효력을 스스로 판단할 수 있지만, 취소사유인 경우에는 민. 형사법원은 행정행위의 공정력으로 인하여 선결문제로서 판단할 수 없다. 취소할 수 있는 행정행위는 취소소송의 대상이 되고, 무효인 행정행위는 무효확인소송의 대상이 된다. 취소소송에서는 제소기간의 제한, 행정심판전치주의가 적용되나, 무효등확인소송에서는 이러한 것이 적용되지 않고, 사정재결, 판결은 그 성질상 취소할 수 있는 행정행위에만 적용된다. 불가쟁력이 발생한 선 행정행위에 하자가 있는 경우, 그 하자가 무효인 경우에는 당연히 선행행위의 무효를 근거로 후 행정행위를 다툴 수 있고, 불가쟁력이 발생한 선행행위에 취소사유가 있는 경우에는 원칙적으로 승계되지 않고 선. 후행행위가 하나의 효과를 목적으로 하는 경우에만 하자가 승계된다. 하자 있는 행정행위의 치유는 취소할 수 있는 행정행위에서만 인정되고 무효인 행정행위에는 인정되지 않는다. 또한 하자 있는 행정행위의 전환은 무효인 행정행위에만 인정된다. 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실한다. 따라서 법률이 위헌으로 결정된 후 그 법률에 근거하여 발령되는 행정처분은 위헌결정의 기속력에 반하므로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효가 된다.
하자의 치유란 행정행위의 발령 당시에 적법요건을 완전히 구비하지 못하여 위법한 것이라고 하여도 사후에 흠결을 보완하게 되면 발령 당시의 하자에도 불구하고 그 행위의 효과를 다툴 수 없도록 유지하는 것을 말한다. 판결에 의하면, 흠결 된 요건의 사후보완 중 형식. 절차에 관한 하자의 경우에만 치유를 인정하고, 내용상 하자에 대해서는 치유를 인정하지 않는 입장이다. 취소할 수 있는 행정행위에 대해서만 인정되고, 무효는 인정되지 않는다. 수익적 행정행위의 흠결은 언제든지 보정되면 치유될 수 있다. 무효인 행위는 하자가 중대. 명백하므로 전환은 인정할 수는 있으나, 치유는 인정하지 않는다. 하자가 치유되면 그 효과는 소급하여 처음부터 적법하게 성립한 것이 된다.
무효인 행정행위의 전환이란 본래 의도한 행정행위로써는 무효이나, 일정요건 하에 흠 없는 다른 행위로써의 요건을 갖추고 있는 경우에는 그 다른 행위로써 효력을 인정하는 것을 말한다. 전환의 요건으로는 무효인 행정행위와 전환되는 행정행위가 요건. 효과. 목적에 있어서 실질적인 공통성이 있어야 하고, 무효인 행정행위가 전환될 행정행위로써의 적법요건을 갖추고 있어야 한다. 하자 있는 행정행위를 한 행정청이 전환을 의욕 하여야 한다. 전환으로 인해 생긴 새로운 행정행위의 효력은 종전의 행정행위의 발령 시로 소급한다. 전환된 행정행위는 그 자체가 새로운 행정행위이므로 상대방은 행정쟁송의 방법을 통해 그 전환을 다툴 수 있다. 법원도 전환의 주체가 될 수 있다는 견해가 있으나, 권력분립의 원칙상 법원은 전환의 주체가 될 수 있으며, 처분청만이 주체가 된다. 전환 전, 후의 행위는 단계적인 절차를 구성하는 것이 아니므로 하자의 승계가 인정되지 않는다.
하자의 승계란 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 둘 이상의 행정행위가 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 경우에 불가쟁력을 발생한 선행 행위가 지닌 흠을 이유로 흠 없는 후행 행위의 효력을 다투는 것을 말한다. 이를 위한 전제조건은 선 행정행위와 후 행정행위가 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분이어야 하고, 선 행정행위에 하자가 존재하지만 후 행정행위에는 하자가 존재하지 않을 것, 선 행정행위에 무효가 아닌 취소의 하자가 존재할 것, 선 행정행위의 하자를 당사자가 쟁송기간 내에 다투지 않아 선행 행위에 불가쟁력이 발생한 경우이어야 한다. 선행 행위가 무효인 때에는 무효인 하자는 후행행위에 언제나 승계된다. 따라서 선행 행위에 취소사유가 있는 경우에는 전제조건이 갖추어지면 인정된다. 연속적인 행정처분이 하나의 효과를 목적으로 하는 경우에는 하자가 승계되므로 선행처분에 불가쟁력이 발생하였어도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 연속적인 처분이 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다. 그러나, 개별공시지가결정에 위법이 있는 경우에는 과세처분 등 행정처분의 취소를 구하는 행정소송에서도 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 주장할 수 있다고 하여 하자의 승계를 인정한 예외적인 판례 사례이다.